供求信息
? ? 為保護(hù)歐盟企業(yè)免受外國(guó)補(bǔ)貼導(dǎo)致的扭曲效應(yīng)，歐盟委員會(huì)出臺(tái)了白皮書(shū)[1]。白皮書(shū)項(xiàng)下規(guī)定了針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼擬采取的措施，這將為歐盟再添一種新型監(jiān)管工具，使得歐盟委員會(huì)能夠?qū)ν鈬?guó)投資特別是針對(duì)來(lái)自中國(guó)的投資展開(kāi)廣泛審查，現(xiàn)有或未來(lái)投資中涉及政府補(bǔ)貼的中國(guó)企業(yè)及相關(guān)利益方應(yīng)當(dāng)仔細(xì)審閱白皮書(shū)中的各項(xiàng)措施，并盡可能在白皮書(shū)征求意見(jiàn)階段（截止于2020年9月23日）向歐盟委員會(huì)提交意見(jiàn)。
?????? 一、問(wèn)題的提出和白皮書(shū)的出臺(tái)意義
? ? 目前，歐盟的國(guó)家援助規(guī)則僅適用于歐盟成員國(guó)。此次出臺(tái)新規(guī)則的目的在于：填補(bǔ)歐盟對(duì)于目前不屬于歐盟國(guó)家援助規(guī)則適用范圍、由非歐盟政府向在歐盟開(kāi)展業(yè)務(wù)的公司提供補(bǔ)貼這一問(wèn)題的“監(jiān)管空白”；以及解決某些公司可能基于外國(guó)補(bǔ)貼獲得不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的問(wèn)題，從而創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
? ? 盡管白皮書(shū)以鋁和半導(dǎo)體為例說(shuō)明了外國(guó)補(bǔ)貼可能產(chǎn)生的扭曲效應(yīng)，但白皮書(shū)所規(guī)定的措施可適用于所有市場(chǎng)情形和行業(yè)[2]。
? ? 二、擬議方案與監(jiān)管措施
? ? 白皮書(shū)規(guī)定了三個(gè)執(zhí)法模塊，以對(duì)在歐盟引起“扭曲”的外國(guó)補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)管。該等措施廣泛適用于目前在歐盟開(kāi)展業(yè)務(wù)的企業(yè)、擬在歐盟進(jìn)行的投資以及公共領(lǐng)域的招投標(biāo)。
? ? 模塊一為審查和解決市場(chǎng)扭曲問(wèn)題的一般機(jī)制。該機(jī)制將使歐盟委員會(huì)（以及成員國(guó)政府）能夠依據(jù)職權(quán)對(duì)獲得外國(guó)補(bǔ)貼的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查。在該模塊下，調(diào)查分為初步審查階段和進(jìn)一步調(diào)查階段。在有證據(jù)表明外國(guó)補(bǔ)貼造成了扭曲效應(yīng)的情況下，歐盟委員會(huì)進(jìn)一步調(diào)查程序?qū)?huì)啟動(dòng)。如果確定補(bǔ)貼將造成了市場(chǎng)扭曲，歐盟委員會(huì)可以施加救濟(jì)措施。救濟(jì)措施的形式包括要求補(bǔ)貼企業(yè)退還補(bǔ)貼或者其他在附條件批準(zhǔn)一項(xiàng)合并審查交易時(shí)通常會(huì)附加的結(jié)構(gòu)性或行為性救濟(jì)措施[3]。
? ? 模塊二為針對(duì)利用外國(guó)補(bǔ)貼收購(gòu)歐盟企業(yè)導(dǎo)致扭曲效應(yīng)情形設(shè)立的強(qiáng)制申報(bào)制度。模塊二項(xiàng)下規(guī)定的程序與歐盟委員會(huì)現(xiàn)有的合并控制審查制度類似。如果交易方使用外國(guó)補(bǔ)貼為收購(gòu)歐盟目標(biāo)業(yè)務(wù)的控制權(quán)交易進(jìn)行融資，且目標(biāo)業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)額超過(guò)1億歐元（約合人民幣8.05億元），則交易方需要就該等收購(gòu)交易向歐盟委員會(huì)申報(bào)。除營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)以外，歐盟委員會(huì)也可能會(huì)考慮其他輔助標(biāo)準(zhǔn)，如交易規(guī)模或申報(bào)前三年獲得的財(cái)政支持總金額。值得注意的是，白皮書(shū)中規(guī)定的“控制”范圍大于合并控制制度下的“控制”范圍，可以涵蓋使用外國(guó)補(bǔ)貼收購(gòu)35％以上的股份或投票權(quán)或其他“重大影響”的交易。申報(bào)過(guò)程中交易方應(yīng)當(dāng)“維持現(xiàn)狀”，在獲得批準(zhǔn)前不得進(jìn)行交割。如果發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼性收購(gòu)將導(dǎo)致扭曲效應(yīng)，歐盟委員會(huì)可以通過(guò)施加類似于方案一下的救濟(jì)措施附條件批準(zhǔn)交易，或者禁止交易。
? ? 模塊三旨在解決對(duì)公共采購(gòu)領(lǐng)域產(chǎn)生的扭曲效應(yīng)。與模塊二中的強(qiáng)制申報(bào)制度類似，白皮書(shū)要求獲得任何外國(guó)補(bǔ)貼的投標(biāo)人在參加公共領(lǐng)域招標(biāo)時(shí)向招標(biāo)國(guó)政府進(jìn)行申報(bào)。白皮書(shū)中提出的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)包括申報(bào)前三年獲得了外國(guó)補(bǔ)貼或者獲得的補(bǔ)貼金額超過(guò)特定門(mén)檻。如果中標(biāo)人可能涉及外國(guó)補(bǔ)貼且正在接受調(diào)查，相關(guān)公共采購(gòu)程序可能需要待調(diào)查結(jié)果出來(lái)后才能進(jìn)行。如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在導(dǎo)致扭曲效應(yīng)的外國(guó)補(bǔ)貼，則享受補(bǔ)貼的投標(biāo)人可能失去參與現(xiàn)有甚至未來(lái)的公共采購(gòu)程序的資格。
? ? 三、評(píng)估外國(guó)補(bǔ)貼所導(dǎo)致的扭曲效應(yīng)
? ? 外國(guó)補(bǔ)貼僅在直接或間接在歐盟導(dǎo)致扭曲效應(yīng)的情況下才屬于上述三個(gè)模塊的監(jiān)管范圍。這三個(gè)模塊針對(duì)的是第三國(guó)提供的補(bǔ)貼，而與受益人的國(guó)籍無(wú)關(guān)。
? ? 外國(guó)補(bǔ)貼的范圍
? ? 白皮書(shū)將“外國(guó)補(bǔ)貼”界定為非歐盟國(guó)家的政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的、使受助人獲益的財(cái)政支持，包括：直接向在歐盟設(shè)立的企業(yè)提供的外國(guó)補(bǔ)貼；向在歐盟以外設(shè)立的企業(yè)提供、但由在歐盟設(shè)立的當(dāng)事方使用的或者用于幫助對(duì)歐盟企業(yè)進(jìn)行收購(gòu)或者用于參與公共采購(gòu)的外國(guó)補(bǔ)貼[4]。
? ? 財(cái)政支持可以有多種形式，包括：如注資、補(bǔ)助、貸款等資金或負(fù)債的轉(zhuǎn)移；如優(yōu)惠稅收待遇或財(cái)政激勵(lì)措施等放棄或?qū)捗夤彩杖?；或提供或?gòu)買(mǎi)產(chǎn)品及服務(wù)。
? ? 白皮書(shū)進(jìn)一步指出，提供外國(guó)補(bǔ)貼并非一定出于經(jīng)濟(jì)目的，提供補(bǔ)貼的方式也可能有所不同[5]。例如，外國(guó)政府可以向歐盟境外的母公司提供如選擇性激勵(lì)的企業(yè)稅收制度等形式的補(bǔ)貼，該母公司隨后可通過(guò)集團(tuán)內(nèi)部交易為位于歐盟的子公司提供資金。外國(guó)政府可能通過(guò)提供優(yōu)惠融資、貸款擔(dān)保和其他降低資金成本等方式操控并購(gòu)交易。另外，提供專門(mén)稅收優(yōu)惠（所得稅減免）或由政府支持型投資基金或中介機(jī)構(gòu)提供資金等措施的直接目的可能在于為企業(yè)的境外投資提供支持。
? ? 扭曲效應(yīng)的范圍
? ? 首先，白皮書(shū)規(guī)定了外國(guó)補(bǔ)貼的最低標(biāo)準(zhǔn)：如果企業(yè)連續(xù)三年獲得的外國(guó)補(bǔ)貼低于200,000歐元（約合160萬(wàn)元人民幣），該等外國(guó)補(bǔ)貼將不會(huì)受到審查。
? ? 其次，白皮書(shū)列舉了幾類較可能造成扭曲效應(yīng)的外國(guó)補(bǔ)貼形式，包括：出口融資補(bǔ)貼；對(duì)陷入財(cái)務(wù)困境的企業(yè)提供債務(wù)豁免（在市場(chǎng)投資者不會(huì)提供的條件下）；進(jìn)行不限金額或期限的擔(dān)保；一般性稅收豁免以外的針對(duì)個(gè)別企業(yè)的單獨(dú)稅收豁免；及直接為收購(gòu)提供資金的補(bǔ)貼。
? ? 再次，除上述形式以外，白皮書(shū)還提出了其他多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)用以個(gè)案分析具體的扭曲效應(yīng)，包括補(bǔ)貼金額、受益人的情況、市場(chǎng)情形、受益人在歐盟境內(nèi)的經(jīng)營(yíng)狀況等。就模塊二而言，白皮書(shū)提出還需考慮收購(gòu)方是否享有在其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的特權(quán)，而收購(gòu)方可以利用這種特權(quán)影響其在歐盟的市場(chǎng)地位。
? ? 歐盟利益測(cè)試的適用
? ? 如果確定存在實(shí)際或潛在的扭曲效應(yīng)，白皮書(shū)提出可進(jìn)一步適用一項(xiàng)歐盟利益測(cè)試，該測(cè)試旨在平衡相關(guān)補(bǔ)貼造成的扭曲效應(yīng)以及可能對(duì)歐盟產(chǎn)生的積極影響。進(jìn)行比較時(shí)需要考慮公共政策利益，如創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、實(shí)現(xiàn)氣候中和及環(huán)境保護(hù)、數(shù)字化轉(zhuǎn)換、安全、公共秩序以及公共安全和韌性等。不過(guò)上述歐盟利益測(cè)試是否會(huì)進(jìn)一步具體化還有待觀察，包括基于何種具體標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定外國(guó)投資者在多大程度上可以基于為歐盟帶來(lái)的利益來(lái)抗辯其獲得補(bǔ)貼的合理性。
? ? 展望：對(duì)中國(guó)投資的潛在影響
? ? 白皮書(shū)提出的方案適用范圍非常廣泛?，F(xiàn)有或未來(lái)投資中涉及政府補(bǔ)貼支持的中國(guó)企業(yè)及相關(guān)利益方應(yīng)當(dāng)仔細(xì)審閱白皮書(shū)中的各項(xiàng)措施，并盡可能在白皮書(shū)征求意見(jiàn)階段向歐盟委員會(huì)提交意見(jiàn)。中國(guó)企業(yè)及相關(guān)利益方應(yīng)當(dāng)格外注意：
? ? 1、該審查制度的適用潛在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，具體體現(xiàn)在方案的適用范圍方面，包括“外國(guó)補(bǔ)貼”和“扭曲”的內(nèi)涵和構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，以及營(yíng)業(yè)額門(mén)檻和控制權(quán)的認(rèn)定問(wèn)題；
? ? 2、信息提供及信息披露問(wèn)題，尤其是考慮到中國(guó)國(guó)有企業(yè)的結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜。
? ? 針對(duì)中國(guó)？盡管白皮書(shū)并沒(méi)有明確針對(duì)中國(guó)，但是這些措施的出臺(tái)使得近幾個(gè)月來(lái)歐洲和世界各地本就瞬息萬(wàn)變的外國(guó)直接投資管制環(huán)境更不確定。因?yàn)閾?dān)憂在新冠肺炎疫情危機(jī)的背景下，中國(guó)以較低的價(jià)格收購(gòu)不良海外資產(chǎn)，而且中國(guó)可能比其他主要經(jīng)濟(jì)體更早、更快地從危機(jī)中復(fù)蘇，各方均在加快推動(dòng)相關(guān)監(jiān)管措施的出臺(tái)。白皮書(shū)還特別以鋁和半導(dǎo)體這兩個(gè)對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要且具有戰(zhàn)略意義的行業(yè)為例，說(shuō)明外國(guó)補(bǔ)貼可能會(huì)產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。
? ? 該監(jiān)管措施與其他投資和監(jiān)管措施之間的相互作用。白皮書(shū)為歐盟處理外國(guó)投資問(wèn)題再添新型監(jiān)管工具。歐盟委員會(huì)擬在現(xiàn)行競(jìng)爭(zhēng)法和貿(mào)易法相關(guān)規(guī)則（包括外國(guó)直接投資篩選機(jī)制）運(yùn)行的同時(shí)適用白皮書(shū)中的各項(xiàng)措施。因此，一項(xiàng)交易在取得批準(zhǔn)之前，除可能需要根據(jù)跨轄區(qū)反壟斷申報(bào)審查和外國(guó)直接投資篩選機(jī)制進(jìn)行不同的申報(bào)和審查程序之外，還將可能需要依據(jù)白皮書(shū)中新提出的外國(guó)補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行申報(bào)和審查。
? ? 在公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中需要考慮的問(wèn)題之一是，上述不同的監(jiān)管措施和審查流程之間如何無(wú)縫對(duì)接且互不沖突，尤其是涉及不同審查機(jī)關(guān)之間的信息共享、救濟(jì)措施的采用和審查時(shí)間表等方面。另一需要考慮的問(wèn)題是，現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)則是否已足以解決外國(guó)補(bǔ)貼可能導(dǎo)致的扭曲效應(yīng)。例如：
? ? 1.德國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)近期在審查中車株洲收購(gòu)福斯羅機(jī)車一案時(shí)考慮了中國(guó)政府提供的補(bǔ)貼。該機(jī)關(guān)稱：“我們?cè)趯?duì)交易進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估時(shí)考慮了國(guó)家補(bǔ)貼、技術(shù)和財(cái)務(wù)工具的可得性以及相對(duì)其他股權(quán)的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)等問(wèn)題。我們同時(shí)還考慮了中國(guó)中車基于在其他市場(chǎng)所獲得的政府補(bǔ)貼所獲得的低價(jià)和傾銷策略以及成本優(yōu)勢(shì)所可能造成的威脅?！盵6]
? ? 2.歐盟委員會(huì)數(shù)次嘗試過(guò)分析國(guó)有企業(yè)的影響。在審查法國(guó)電力集團(tuán)（EDF）和中廣核集團(tuán)（CGN）聯(lián)合收購(gòu)其他多家核能源企業(yè)一案時(shí)，歐盟委員會(huì)在分析控制權(quán)時(shí)考慮到了國(guó)資委在能源行業(yè)的決策權(quán)和影響力。[7]
? ? 歐盟利益測(cè)試。歐盟利益測(cè)試在中國(guó)企業(yè)抗辯政府補(bǔ)貼合理性的過(guò)程中可能將發(fā)揮重要作用。中國(guó)駐歐盟代表團(tuán)曾表示：“中國(guó)的補(bǔ)貼措施主要是為了鼓勵(lì)環(huán)保和節(jié)能，支持研發(fā)活動(dòng)和創(chuàng)新，促進(jìn)公司結(jié)構(gòu)優(yōu)化?！比缟衔乃觯摐y(cè)試要求平衡相關(guān)補(bǔ)貼造成的扭曲效應(yīng)及其可能對(duì)歐盟產(chǎn)生的積極影響。這首先要求白皮書(shū)進(jìn)一步明確利益測(cè)試的適用范圍，包括可能產(chǎn)生積極影響的補(bǔ)貼類型以及積極影響可能大于扭曲效應(yīng)的情形。其次，中國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真評(píng)估并預(yù)測(cè)市場(chǎng)上對(duì)其當(dāng)前及未來(lái)涉及政府補(bǔ)貼的投資可能出現(xiàn)的批評(píng)聲音，并就該等投資可能帶來(lái)的積極影響準(zhǔn)備清晰、自洽的說(shuō)明。
? ? 征求意見(jiàn)期結(jié)束后，歐盟委員會(huì)計(jì)劃在2021年通過(guò)立法落實(shí)白皮書(shū)中的各項(xiàng)方案。不過(guò)歐盟委員會(huì)的執(zhí)行副主席表示，白皮書(shū)中的新型監(jiān)管工具將在征求期屆滿后的“幾個(gè)月內(nèi)”投入使用。[8]
? ? 注釋： 1. 見(jiàn)https://ec.europa.eu/competition/international/overview/foreign_subsidies_white_paper.pdf。 2. 白皮書(shū)指出，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）估計(jì)（1）根據(jù)研究，在2013-2017年期間，政府對(duì)鋁行業(yè)企業(yè)的支持總計(jì)達(dá)到200-700億美元（具體取決于財(cái)政支持的估算方式）；及（2）在對(duì)21家大型半導(dǎo)體企業(yè)樣本的研究中，政府在2014-2018年期間提供的支持總額超過(guò)了500億美元。 3. 例如，剝離與外國(guó)補(bǔ)貼相關(guān)的資產(chǎn)或產(chǎn)能；禁止某些投資或使用補(bǔ)貼進(jìn)行的收購(gòu)；第三方權(quán)限；以公平、合理和非歧視（FRAND）條款進(jìn)行許可，禁止特定的市場(chǎng)行為；公布某些研發(fā)成果等。 4. 為了確定財(cái)政支持是否能帶來(lái)利益，白皮書(shū)提出了需要考慮的多項(xiàng)因素，包括投資者、融資的市場(chǎng)利率以及相關(guān)商品/服務(wù)的適當(dāng)回報(bào)。白皮書(shū)，第46頁(yè)。 5. 白皮書(shū)，第8頁(yè)。 6. 見(jiàn)， https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Meldung/EN/Pressemitteilungen/2020/27_04_2020_CRRC_Vossloh.html. 7. 見(jiàn)https://ec.europa.eu/competition/mergers/cases/decisions/m7850_429_3.pdf. 8. 見(jiàn)， https://www.politico.eu/article/brussels-eu-china-weapons-shield-market/.
? ? 來(lái)源：中國(guó)貿(mào)易促進(jìn)網(wǎng)
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