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【推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展】發(fā)展縣域經(jīng)濟 暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)——2021年中央一號文件解讀
新華財經(jīng)?劉竹波，朱嘉林
“暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)”是實現(xiàn)加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的內在要求，是“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略在“三農”領域的重要體現(xiàn)。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)暢通，關鍵在于發(fā)展高質量的縣域經(jīng)濟。
新華財經(jīng)北京2月22日電（分析師劉竹波 朱嘉林）2月21日，本世紀第18個指導“三農”工作的中央一號文件發(fā)布，文件指出構建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農”，迫切需要擴大農村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)。我們認為，“暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)”是實現(xiàn)加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的內在要求，是“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略在“三農”領域的重要體現(xiàn)。
要實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)暢通，關鍵在于發(fā)展高質量的縣域經(jīng)濟?？h域是我國社會治理和經(jīng)濟發(fā)展的基本單元，在我國的國民經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要的作用。中泰證券(14.290,?-0.23,?-1.58%)一項研究表明，在我國，百強縣以占全國不到2%的土地、7%的人口，創(chuàng)造了全國約10%的GDP?？h域經(jīng)濟發(fā)展的集聚與分化在不斷上演，成為影響我國綜合經(jīng)濟實力的重要因素。對于如何評估縣域經(jīng)濟發(fā)展，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文認為，沿海的百強縣是因為嵌入了全國乃至全球產業(yè)鏈并獲得了大城市和區(qū)域經(jīng)濟的支持，其經(jīng)濟發(fā)展并非是縣域內循環(huán)的結果。而除了百強縣等少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達縣，絕大多數(shù)縣尤其是中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟功能簡單（如吸納地方勞動力、服務農民家庭再生產等），地方性色彩濃厚，主要是內循環(huán)的結果。同時，新區(qū)經(jīng)濟的崛起也從側面反應出，縣域經(jīng)濟的傳統(tǒng)地位正在發(fā)生改變。
縱觀2021年中央一號文件，全文共出現(xiàn)“縣域”一詞11次，主要集中在構建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產業(yè)體系、提升農村基本公共服務水平、加快縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展、強化農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展投入保障等具體要求和舉措之中。中央一號文件要求我們走國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系。我們認為，“十四五”時期，能否發(fā)展高質量的縣域經(jīng)濟，將直接關系鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，直接影響農業(yè)農村要素資源保障能力和農業(yè)農村現(xiàn)代化水平。
一、發(fā)展縣域經(jīng)濟 打造農業(yè)全產業(yè)鏈
依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源構建鄉(xiāng)村產業(yè)體系，關鍵在于延伸產業(yè)鏈，建立健全產業(yè)發(fā)展所需的制度和評價體系。2021年中央一號文件指出，打造農業(yè)全產業(yè)鏈，把產業(yè)鏈主體留在縣城，讓農民更多分享產業(yè)增值收益。加快健全現(xiàn)代農業(yè)全產業(yè)鏈標準體系，推動新型農業(yè)經(jīng)營主體按標生產，培育農業(yè)龍頭企業(yè)標準“領跑者”。同時立足縣域布局特色農產品(6.240,?0.28,?4.70%)產地初加工和精深加工，建設現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園、農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)、優(yōu)勢特色產業(yè)集群。也就是說，未來縣域將成為農業(yè)產業(yè)鏈主體和特色產業(yè)集群的主要承載方。在我國廣泛實施的“一縣一品”工程成為發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)的有力推手，若羌的紅棗、定西的洋芋、定邊的蕎麥……特色農產品讓農家百姓富了口袋的同時，也將地域文化推廣到大江南北?！耙豢h一品”的成功推廣更是從側面表明縣域是深入挖掘地方特色資源優(yōu)勢、延伸產業(yè)鏈的重要承載主體。
除此之外，2021年中央一號文件指出，以縣（市、區(qū)）為單位開展創(chuàng)建，到2025年創(chuàng)建500個左右農業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)，形成梯次推進農業(yè)現(xiàn)代化的格局。示范區(qū)的建設將極大地促進縣域標準體系建設能力，圍繞提高農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經(jīng)營體系現(xiàn)代化水平建立指標體系的能力也將成為縣域經(jīng)濟的重要競爭手段和方式。
二、發(fā)展縣域經(jīng)濟 促進新型城鎮(zhèn)化建設
新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，大城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展是題中應有之義。在過去相當長的一段時間，我國城市化率的提升依賴于大城市的資源虹吸能力。與此同時，也產生了區(qū)域發(fā)展不平衡、要素資源流動不順暢等弊端。以人為本的城鎮(zhèn)化必然要求發(fā)展以縣（區(qū)）為重點縣域經(jīng)濟，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2021年中央一號文件指出，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設計，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道。統(tǒng)籌縣域產業(yè)、基礎設施、公共服務、基本農田、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等空間布局，強化縣城綜合服務能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設成為服務農民的區(qū)域中心，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。
提升城鎮(zhèn)化水平，除了要把農民工吸引來，還要千方百計地把農民工留住。2021年中央一號文件指出，要給予地方政府更大的政策支持，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，有條件的地區(qū)按照小城市標準建設縣城。同時壯大縣域經(jīng)濟，充分發(fā)揮其連接城市、服務鄉(xiāng)村的重要作用。
推動在縣域就業(yè)的農民工就地市民化，產業(yè)扶持和政策配套是關鍵。2021年中央一號文件對于這一癥結也給出了解答：一方面，承接適宜產業(yè)轉移，培育地方支柱產業(yè)。另一方面，增加適應進城農民剛性需求的住房供給，鼓勵地方建設返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園和孵化實訓基地。我們認為，在縣域經(jīng)濟產業(yè)轉移和培育方面，不能僅靠縣級政府本身招商引資，而是需要高層級的區(qū)域整體規(guī)劃和制度保障，預計未來將會有更多相關政策密集出臺。
三、發(fā)展縣域經(jīng)濟 增強要素資源保障能力
暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，發(fā)揮縣域經(jīng)濟連接城市、服務鄉(xiāng)村的重要作用，亟待破解資源配置不到位、要素供給不充分等難題，增強縣域經(jīng)濟的要素資源保障能力。一方面，要增強公共服務水平，提升縣域教育、醫(yī)療、文化等方面的供給能力。2019年，我國開展緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體建設試點工作，通過體制機制創(chuàng)新不斷提升基層醫(yī)療服務水平。除了“醫(yī)共體”以外，2021年中央一號文件明確要推進縣域內義務教育學校校長教師交流輪崗，建設“城鄉(xiāng)學校共同體”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)政策和服務體系、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度……未來，就地市民化的農民工也能享受到優(yōu)質的公共產品，縣域經(jīng)濟發(fā)展將獲得穩(wěn)定的人口支撐。
另一方面，積極引導社會資金等要素向縣域流入。例如，在國內經(jīng)濟存在下行壓力等宏觀背景下，縣域經(jīng)濟的“小微”、“三農”等主體資金需求迫切。但由于風險、盈利等多方面的考量，一些農商行等縣域法人金融機構曾一度偏離深耕“縣域”、服務“小微”、“三農”的信貸主業(yè)，不斷加碼資金業(yè)務及異地業(yè)務，造成本地金融資源供給不足和風險累積等多重問題。對此，銀保監(jiān)會曾多次實施窗口指導和出臺相關政策加以規(guī)范。2021年中央一號文件明確指出，加大對機構法人在縣域、業(yè)務在縣域的金融機構的支持力度，推動農村金融機構回歸本源。保持農村信用合作社等縣域農村金融機構法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定，做好監(jiān)督管理、風險化解、深化改革工作。推動縣域農村金融機構回歸本源，支持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展將從制度層面獲得更多支持。
“十四五”時期，是乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。發(fā)展高質量的縣域經(jīng)濟，將為連接城市、服務鄉(xiāng)村提供充足的保障，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，助力鄉(xiāng)村全面振興。
來源：新華網(wǎng)
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