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原標(biāo)題：預(yù)算法實(shí)施條例落地 財(cái)政與央行如何分工國庫管理
作者： 陳益刊
[ 2019年全國各級國庫共辦理公共預(yù)算收支高達(dá)43萬億元。 ]
遲到的預(yù)算法實(shí)施條例近期終于落地，這是有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法最為重要的配套文件，事關(guān)四五十萬億財(cái)政資金管理，備受外界關(guān)注。
導(dǎo)致預(yù)算法實(shí)施條例滯后于預(yù)算法近6年才出臺的原因較為復(fù)雜，其中之一就是財(cái)政部門與中國人民銀行及分支機(jī)構(gòu)在國庫管理權(quán)上的界定。
多位財(cái)稅專家對第一財(cái)經(jīng)分析，從最終的預(yù)算法及實(shí)施條例來看，財(cái)政部門依然在國庫管理權(quán)上起著主導(dǎo)作用，享有庫款支配權(quán)，具體國庫業(yè)務(wù)對財(cái)政部門負(fù)責(zé)。而央行及分支機(jī)構(gòu)也得以保留“經(jīng)理”國庫業(yè)務(wù)，而非“代理”。幾經(jīng)博弈難以達(dá)成新的共識之后，兩部門維持了國庫管理的現(xiàn)行做法。由于實(shí)施條例并未闡明“經(jīng)理”含義，雙方對這一詞理解有所不同。
央行守住國庫“經(jīng)理”權(quán)
國庫是國家金庫的簡稱，是辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和庫款支撥的專門機(jī)構(gòu)。政府的全部收入都需要上繳到國庫，2019年全國各級國庫共辦理公共預(yù)算收支高達(dá)43萬億元?，F(xiàn)代國庫并非傳統(tǒng)意義上的實(shí)物倉庫，堆放大量現(xiàn)金等，而是各級財(cái)政部門在銀行開設(shè)了國庫單一賬戶，財(cái)政資金以數(shù)字形式存放在賬戶里，并通過專門的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)記載與核算。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君告訴第一財(cái)經(jīng)，國庫管理中有三大權(quán)力，一是管錢，這體現(xiàn)在金額龐大、運(yùn)作頻繁的現(xiàn)金收付；二是管賬，這涉及政府和預(yù)算單位的銀行賬戶設(shè)置、調(diào)整和變更等；三是管投資，即國庫庫底資金的投資?？梢哉f，國庫管理中的實(shí)質(zhì)性權(quán)力甚至比預(yù)算權(quán)力還要大得多，因此特別“誘人”。
與大多數(shù)國家一樣，我國的國庫采取了委托國庫制，即委托中央銀行履行國庫職能，這也被稱為人民銀行代理國庫制。中國人民銀行根據(jù)“一級財(cái)政設(shè)立一級國庫”的原則，建立了中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級國庫組織機(jī)構(gòu)體系。
1985年國務(wù)院頒布《國家金庫條例》，明確規(guī)定“人民銀行具體經(jīng)理國庫”，實(shí)現(xiàn)了人民銀行代理國庫制到經(jīng)理國庫制的轉(zhuǎn)變。
央行從國庫“代理”轉(zhuǎn)向“經(jīng)理”到底有哪些具體變化？根據(jù)多位央行官員解釋，“代理”只是辦理國庫業(yè)務(wù)，而“經(jīng)理”在辦理國庫業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，新增了監(jiān)督管理含義，即監(jiān)督財(cái)政、征收機(jī)關(guān)和商業(yè)銀行等與國庫收支相關(guān)的業(yè)務(wù)行為，可以辦理，違法違規(guī)也可以拒絕辦理。另外“經(jīng)理”也有國庫現(xiàn)金經(jīng)營管理的涵義。
但財(cái)政部門顯然不這么認(rèn)為。
一位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，央行認(rèn)為如果國庫管理完全聽從財(cái)政部門意見，一些不妥當(dāng)且有損公眾利益的行為誰來監(jiān)管？因此央行堅(jiān)持“經(jīng)理”國庫，對財(cái)政部門相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督和約束。而財(cái)政部門認(rèn)為，央行堅(jiān)持“經(jīng)理”國庫不服從財(cái)政部規(guī)定，不符合現(xiàn)代預(yù)算制度要求，形成內(nèi)耗，影響預(yù)算執(zhí)行效率。
實(shí)踐中，隨著國庫集中支付制度等推進(jìn)，財(cái)政資金支付已不再由人民銀行直接辦理，而是先由財(cái)政部門（直接支付）或預(yù)算單位（授權(quán)支付）向具備資格的代理銀行直接下達(dá)支付指令，由代理銀行先行支付，每日日終，再由代理銀行匯總支付額，向央行國庫進(jìn)行匯總清算。央行的監(jiān)督職能也主要是在與代理銀行的清算環(huán)節(jié)中，對其合規(guī)性進(jìn)行審查。
因此一些財(cái)政人士認(rèn)為，央行監(jiān)督無法直接介入預(yù)算的執(zhí)行過程，更不可能對所支付的財(cái)政資金進(jìn)行逐筆動態(tài)審核，為了提高資金撥付效率，可以讓代理銀行直接把關(guān)。
雙方對于國庫“經(jīng)理”“代理”的不同看法，也可以從這一輪財(cái)政部負(fù)責(zé)起草的預(yù)算法及實(shí)施條例修訂中看出。
為了適應(yīng)新形勢，2011年預(yù)算法開始啟動修訂。在當(dāng)時(shí)的預(yù)算法修正案（草案）前三版送審稿中，刪除了“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定，這其實(shí)就是將“央行經(jīng)理國庫”改回“央行代理國庫”。
王雍君表示，國庫代理制下，國庫管理由財(cái)政部主導(dǎo)，央行權(quán)責(zé)相對較小，需聽從財(cái)政部，財(cái)政與央行是委托代理關(guān)系。而國庫經(jīng)理制下，央行與財(cái)政部是平行的合作關(guān)系，央行權(quán)責(zé)相對較大。
2014年，時(shí)任央行國庫局局長劉貴生表示，預(yù)算法修訂中，央行經(jīng)理國庫這一制度安排受到了前所未有的“強(qiáng)烈沖擊”。
博弈之下，最終財(cái)政與央行在國庫管理權(quán)上做出妥協(xié)與讓步。2014年獲得通過的預(yù)算法恢復(fù)了“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定。但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了“各級國庫庫款的支配權(quán)屬于本級政府財(cái)政部門”，并允許“依法設(shè)立財(cái)政專戶”。
“經(jīng)理”定義依然不清
不過這一爭議并未隨著預(yù)算法的出臺而停止。為配合修訂后的新預(yù)算法，預(yù)算法實(shí)施條例也啟動了修訂，如何界定“經(jīng)理”這一概念成為一大焦點(diǎn)。
2017年，財(cái)政部起草的預(yù)算法實(shí)施條例修訂草案征求意見稿對外公布，這一意見稿比較詳細(xì)地界定了財(cái)政與央行在國庫管理的職責(zé)。不過部分專家學(xué)者認(rèn)為，相關(guān)內(nèi)容明顯偏向財(cái)政部。
不久后，央行旗下媒體發(fā)表部分學(xué)者觀點(diǎn)，認(rèn)為該意見稿違反了預(yù)算法中對央行經(jīng)理國庫的規(guī)定，指出了一條國庫工作對財(cái)政負(fù)責(zé)的歧路。財(cái)政部旗下媒體也發(fā)表學(xué)者觀點(diǎn)支持意見稿相關(guān)內(nèi)容，雙方就“經(jīng)理”定義開展了一場大論戰(zhàn)。
最終，根據(jù)近期公布的預(yù)算法實(shí)施條例，此前征求意見稿中雙方職責(zé)詳細(xì)內(nèi)容被刪掉。
中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究主任施正文告訴第一財(cái)經(jīng)，財(cái)政和央行對國庫“經(jīng)理”一詞有不同理解，預(yù)算法沒有定義什么是經(jīng)理，外界本希望能在實(shí)施條例中予以明確，但最終實(shí)施條例也沒有明確“經(jīng)理”的定義。這說明有關(guān)各方對國庫經(jīng)理的職責(zé)定位并未達(dá)成一致意見，國庫管理兩家基本維持現(xiàn)狀，今后將根據(jù)預(yù)算管理改革進(jìn)程再逐步調(diào)整完善。
中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員王澤彩也認(rèn)為，從實(shí)施條例來看，國庫管理上財(cái)政與央行職責(zé)基本維持現(xiàn)狀。
“預(yù)算法實(shí)施條例繼續(xù)堅(jiān)持了國庫業(yè)務(wù)由人民銀行經(jīng)理的原則，但必須強(qiáng)調(diào)的是，國庫業(yè)務(wù)是由財(cái)政下達(dá)支付指令，各級人民銀行經(jīng)辦、辦理，而不是經(jīng)營管理?！蓖鯘刹矢嬖V第一財(cái)經(jīng)。
上述財(cái)稅專家表示，從預(yù)算法實(shí)施條例內(nèi)容來看，“經(jīng)理”的實(shí)際含義是國庫管理中，央行執(zhí)行財(cái)政部門的指令，具體辦理業(yè)務(wù)，央行在國庫業(yè)務(wù)上需要接受財(cái)政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，不能自作主張，進(jìn)行決策。在國庫業(yè)務(wù)上，財(cái)政部門占主導(dǎo)。國庫所有業(yè)務(wù)央行需依照財(cái)政部門的指令具體辦理。
“這一定位旨在行政部門內(nèi)部建立統(tǒng)一集中的核心預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，高效率地執(zhí)行人大的財(cái)政預(yù)算決策。如果行政部門內(nèi)部出現(xiàn)多個(gè)執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，必然造成預(yù)算執(zhí)行中的內(nèi)耗，影響預(yù)算執(zhí)行效率?！边@位專家說。
施正文認(rèn)為，為了保障國庫資金安全，國庫管理應(yīng)該適當(dāng)予以分工，以體現(xiàn)相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。如果沒有分工制約協(xié)調(diào)機(jī)制，財(cái)政資金支出的透明度可能會受損。因此，賦予央行國庫適當(dāng)?shù)膱?zhí)行職責(zé)，有利于保障國庫資金安全運(yùn)行。
央行副行長范一飛近日撰文表示，隨著財(cái)稅體制改革的不斷推進(jìn)和國庫信息化的持續(xù)發(fā)展，央行經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等部門的聯(lián)系不斷加深，人民銀行國庫部門順利履職有賴于這些部門的支持和配合。因此，要正確處理央行國庫與外部單位的工作關(guān)系，營造良好的外部履職環(huán)境。
他表示，一方面，要堅(jiān)持和完善中央銀行經(jīng)理國庫制度，發(fā)揮好央行與相關(guān)部門之間既分工合作又相互制衡的作用，確保國庫資金安全、合規(guī)、高效運(yùn)行。另一方面，在堅(jiān)持法定制度框架下，根據(jù)業(yè)務(wù)需要和形勢發(fā)展，及時(shí)完善國庫規(guī)章制度，既包容支持各類新業(yè)務(wù)、新業(yè)態(tài)、新模式，又注重加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別與管控，增強(qiáng)制度供給的有效性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。
來源：第一財(cái)經(jīng)
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